מדיניות ציבורית בתחום איכות הסביבה היא אחד הנושאים הרוויים ביותר בדילמות עבור המחוקק ועבור הרשויות הרגולטוריות. עוד טרם ייגשו למלאכת האיזון בין שיקולים סביבתיים ושיקולי מדיניות ציבורית אחרים, קיימות אינספור דילמות בתוך התחום הסביבתי עצמו, הדורשות קבלת החלטות שאינן קלות.
הדוגמא הפשוטה ביותר לכך, דוגמא הממחישה את הקושי המובנה הטמון בנושא, היא עצם העובדה שככל שהגנתנו על בריאות הציבור ועל הסביבה תשתפר, כך תתאפשר צמיחה מוגברת של אוכלוסיית כדור הארץ – מה שיביא עימו בהכרח לדלדול נוסף של משאבי טבע, פגיעה בסביבה ועל כן גם פגיעה בבריאות הציבור. וכך חוזר חלילה.
מובן, כי אם נוסיף לשיקולים סביבתיים אלה גם שיקולים חיצוניים חשובים, כמו צמיחה כלכלית, הרי שהדילמה גדולה אף יותר. וחשוב להדגיש – בצמיחה כלכלית אין הכוונה אך ורק לצורך לאפשר גידול ברווחיותן של פירמות מסחריות, אלא לאינטרסים לאומיים מהותיים כמו אספקת מקומות עבודה ותנאי מחיה נאותים לכל.
בפועל, מדובר במגוון אינטרסים לגיטימיים, השלובים זה בזה וניזונים זה מזה, באופן שאינו ניתן להפרדה. לכן, לצערנו, אינטרסים אלה אינם יכולים לזכות למענה עצמאי מלא ולעולם יהיו כפופים למגבלות במשאבים ולצורך לקבוע סדרי עדיפויות ביניהם.
הדברים באים לידי ביטוי באופן בולט במיוחד בסוגיית שווי חיי אדם. במובנים מוסריים, כשאנו שואלים כמה שווים חיי אדם, היינו רוצים לומר ש'השמיים הם הגבול'. אולם במציאות, אין מנוס מלבצע את האקט הציני ביותר, ולכמת חיי אדם במונחים כספיים, משום שבאופן אחר לא ניתן יהיה לנקוט בצעדים כדי להגן עליהם. משמע, ללא 'תג מחיר' לחיי אדם, לא ניתן ליצור סדרי עדיפויות רגולטוריים ולבצע חישובי עלות-תועלת לצורך יישום חקיקה סביבתית. זו הסיבה, אגב, שבארצות-הברית קיימת ועדה פדראלית רשמית שתפקידה לקבוע שווי חיי אדם, במונחים כספיים, לצורך רגולציה סביבתית. הועדה מתכנסת אחת לתקופה ומעדכנת את סכום השווי.
לפיכך, אנו רואים שבמציאות אין מנוס מלחבר מספרים לערכים סביבתיים וחברתיים. הדילמות אינן פשוטות ודורשות קבלת החלטות באמצעות איזונים וסדרי עדיפויות בין אינטרסים שלא תמיד עולים בקנה אחד זה עם זה, ולעיתים אף מתנגשים באופן חזיתי.
מדיניות ציבוריות-סביבתית והשלכותיה על המגזר העסקי
האיזונים הנעשים במישור המדיניות הציבורית והרגולציה משליכים כמובן באופן ישיר על המשק ומשתקפים בצורה מוחשית בהתנהגותן של פירמות מסחריות. בעבר הלא רחוק, ניתן היה לשמוע בסקטור העסקי טענות לפיהן שילוב שיקולים סביבתיים וחברתיים בתהליכי קבלת ההחלטות בחברות מסחריות, עומד בניגוד לחובת מנהליהן של חברות אלו למקסם את רווחי החברה, כחובה המוטלת עליהם כלפי בעלי המניות.
דילמה זו הביאה בשנת 2000 את משרד עורכי הדין האמריקאי Baker & McKenzie להביע עמדתו, במסגרת חוות דעת עבור משקיע מוסדי במדינת קליפורניה, בנוגע לשיקולים העומדים מאחורי שילוב פרמטרים חברתיים-סביבתיים בהחלטות עסקיות בכלל ובפעילות השקעות בפרט[1]
כיום, אין עוד צורך בניירות עמדה מעין אלה, שכן מובן לכל כי ביצועים פיננסיים של חברות מסחריות כרוכים באופן אינהרנטי בביצועים סביבתיים-חברתיים. אף יותר מכך: כיום, בעידן שלאחר אנרון, לא ניתן למעשה להפריד בין התנהלות אתית נכונה של חברות לבין ניהול סיכונים. חברות הפועלות מתוך מודעות לנושא, למעשה מנהלות ומצמצמות סיכונים. מובן, כי התנהלות זו נובעת מההכרה כי שקילת שיקולים מסוג זה כדאית לפירמה, ממגוון סיבות.
אחד התוצרים המרכזיים והחשובים של התהליכים המתוארים לעיל הינו ה-Equator Principles, או "עקרונות המשווה"[3]ABN AMRO, Citigroup, Credit Suisse, HSBC, ING, ו- JPMorgan Chase.
מדובר במערך סטנדרטים לסיווג, ניתוח וניהול של סיכונים סביבתיים וחברתיים, כאשר העיקרון המנחה הינו התחייבות מצד הבנקים שלא לממן ולא לייעץ לפרויקטים בהיקף של 10 מליון דולר ומעלה, אשר אינם עומדים בדרישות-הסף שנקבעו[4]
תהליך סווג הפרויקטים לפי עקרונות המשווה מתבצע בהתאם לרמת הסיכון הנובעת מסוג הפרויקט, מיקומו, היקפו, ואופי הסוגיות הסביבתיות והחברתיות העולות ממנו. בשלב ראשון, מחויבים פרויקטים בדרגת סיכון גבוהה ובינונית בביצוע סקר השפעה על הסביבה (Environmental Impact Assessment), אשר יכלול, בין היתר, התייחסות לעמידה בדין המקומי ואמנות בינלאומיות, השפעה על הסביבה ועל האוכלוסייה המקומית, וניתוח חלופות אפשריות לפרויקט. כן נדרשת התייחסות למידת עמידתו של הפרויקט בהנחיות הבנק העולמי למניעת זיהומי סביבה.
בשלב שני, נדרשת הכנתה של תכנית ניהול סביבתית (Environmental Management Plan), הכוללת תכנית לניטור ותיעוד מתמשך של ההשפעות הסביבתיות הצפויות, ופתרונות לצמצומן. דרישה זו מבטאת את הדגש אותו שמים עקרונות המשווה על טיפול בסוגיות סביבתיות לכל אורך חיי הפרויקט, ולא רק בשלבי אישורו והקמתו. בשלב שלישי, נדרשת התייעצות (Consultation) בנוגע לפרויקט עם קבוצות עניין רלוונטיות, לרבות האוכלוסייה המקומית וארגונים ירוקים.
נכון להיום, אומצו עקרונות המשווה על ידי למעלה מ-40 בנקים, מהגדולים בעולם, המממנים קרוב ל-90% מכלל הפרויקטים לפיתוח תשתיות בעולם. עם אימוץ עקרונות המשווה, הפכו הגורמים המממנים הבינלאומיים את נושא איכות הסביבה מעניין טכני באופיו, המטופל על פי רוב ברגע האחרון, לאחד הנושאים המהותיים בתהליך מימונם של פרויקטים.
חלוקת סיכונים בעולם העסקי ומשמעותה בסקטור הפיננסי
שתי שאלות "איכות סביבה" סטנדרטיות נשאלו מאז ומעולם במסגרת מימון פרויקטים: האחת – מהן דרישות הדין הסביבתיות בהן יצטרך הפרויקט לעמוד, והשנייה – כיצד יחולקו העלויות והסיכונים הכרוכים בעמידה בדרישות אלה בין הגורמים המעורבים בפרויקט.
בפועל, התברר בהדרגה כי השיקולים הסביבתיים הנוגעים למימון פרויקטים הינם רחבים ומורכבים יותר. מכיוון שמדובר בנושא טעון מבחינה ציבורית, נתונה חשיבות רבה לאינטרסים של גורמים נוספים הנוגעים לעניין (Stakeholders), גם אם לא מדובר בצדדים המעורבים באופן ישיר בהקמת הפרויקט ותפעולו.
בשנים האחרונות אנו עדים לשני תהליכים אשר הביאו, במקביל, לגידול בהיקף המעורבות של הסקטור הפיננסי בהיבטים הסביבתיים של מימון פרויקטים. הראשון, הינו הכרה הדרגתית מצד ארגונים ירוקים ורשויות איכות סביבה בתפקיד המרכזי של המוסדות המממנים בפרויקטים לפיתוח תשתיות. הכרה זו הביאה לניסיונות גוברים מצד גורמים אלה ליצור תמריצים עבור הסקטור הפיננסי להטמעת שיקולים סביבתיים בהליכי מימון פרויקטים.
התהליך השני הינו שימת דגש מצד הבנקים עצמם על הצורך לנהל חשיפות פוטנציאליות בתחום איכות הסביבה, כחלק בלתי-נפרד ממערך סיכוני האשראי והסיכונים התפעוליים של הבנק. זאת, על רקע ההנחה כי סוגיות סביבתיות וחברתיות רגישות עשויות להשפיע על רווחיותם של פרויקטים, להגדיל את רגישותם הציבורית והפוליטית ואף לפגוע בתדמית הגורמים המעורבים בהם.
תחום הסיכונים הסביבתיים מתאפיין באופן מובהק בחוסר ודאות משמעותי. חוסר ודאות זה, בעולם העסקי, מתורגם מיידית לעלויות גבוהות יותר. לכן מובן, כי לכל השחקנים בשוק קיים אינטרס למקסם את הודאות סביב הנושא הסביבתי, באמצעות חקיקה מסודרת וכללי אכיפה ברורים.
מבחינת הסקטור הפיננסי, לרבות חברות הביטוח, ככל שיהיה מידע רב יותר ומדויק יותר לגבי ההשפעות הסביבתיות של פעילות הלווים והמבוטחים ולגבי החשיפות הפוטנציאליות הכרוכות בפעילותם, כך יוכלו הגורמים הפיננסיים לתמחר באופן מדויק יותר את שווי המימון או פוליסת הביטוח, להעריך את הסיכונים הכרוכים בהם ולדרוש בטחונות ופרמיות בהתאם.
בהקשר זה יש לזכור, כי בעולם העסקי, כשאנו עוסקים לדוגמא בחוזים מסחריים או במימון פרויקטים, על חלוקת הסיכונים (Risk Allocation) בין השחקנים השונים בעסקה או הפרויקט להתבצע באופן שבו כל סיכון מוטל על הגורם המחזיק ביכולת הישירה והטובה ביותר למנוע את התממשותו. בהקשר הסביבתי, מובן כי גורם זה איננו המלווה.
דוגמא מתחום סביבתי אחר, הממחישה היטב את הדינאמיקה של הדברים, הינה חקיקת ה-REACH האירופאית. מדובר בחקיקה חדשה, הקובעת כללים לרישום ורישוי כימיקלים באיחוד האירופאי. החקיקה חלה באופן ישיר על ישויות משפטיות אירופאיות בלבד – חברות המייצרות או מייבאות לתוך האיחוד האירופאי כימיקלים בעלי מאפיינים הכפופים לחקיקה. למרות התחולה המוגדרת על גופים אירופאים בלבד, ההיערכות לנושא היא עולמית, ולמעשה כל החברות בשרשרת האספקה, העוברת בשלב כלשהו באירופה, נערכות לעמידה בדרישות החקיקה. זאת, משום שבאופן אחר לא יוכלו חברות אלה להמשיך לעשות עסקים עם גורמים באירופה, או עם גורמים העושים עסקים עם גורמים באירופה, וכן הלאה וכן הלאה.
באופן דומה, גם הסקטור הפיננסי מושפע מרגולציה סביבתית. כאשר מוטלות חובות משפטיות באופן ישיר על גורמים בעלי השפעה ישירה על הסביבה, הרי שהסיכון המשפטי מתומחר באופן יחסי גם בעלויות המימון של אותם גורמים, ובשווי הבטוחות הנדרשות כנגד אותו מימון. מקום בו המלווה חשוף לסיכון שמעבר לאבדן שווי הבטוחה, מופר האיזון בין האינטרסים השונים שהוזכרו לעיל, בפתח הדברים.
הוצאת מערכת זו משווי משקל עלולה לגרום לתוצאה הפוכה מזו שאנו מנסים להשיג. במובן זה, יש להיזהר שלא 'לשפוך את התינוק עם המים', פן נמצא במצב בו אנו פועלים כנגד המטרה עצמה – היא השגתם של ביצועים סביבתיים טובים יותר. הניסיון האמריקאי בהקשר זה ממחיש באופן המובהק ביותר את חשיבותם של איזונים בחלוקת אחריות לסיכוני סביבה בין השחקנים השונים בזירה: חוק הקרקעות האמריקאי (CERCLA) הטיל אחריות לזיהומי קרקע באופן אשר איפשר לבתי המשפט האמריקאים לפסוק, כי מלווים יישאו גם הם באחריות לשיקום קרקעות מזוהמות בנסיבות מסוימות. מצב דברים זה יצר קשיים עצומים עבור גורמים עסקיים במשק האמריקאי בהשגת מימון, בשל רתיעתם המובנת של מוסדות פיננסיים משימוש במקרקעין כבטוחה וממתן מימון לעסקים בעלי פוטנציאל להשפעה שלילית על הסביבה. כתוצאה, קרסו עסקים רבים ואלפי מתחמי קרקע מזוהמים ננטשו, ללא פתרון שיקומי. בכדי להשיב את האיזון על כנו, נאלץ המחוקק האמריקאי לתקן את חוק הקרקעות מספר פעמים במהלך השנים ובמסגרת זו ליצור מנגנוני תמרוץ כלכליים למימון שיקום קרקעות מזוהמות.
יש להדגיש בנוסף, כי קבוצות עניין בעלות אינטרסים סביבתיים מובהקים גם הן בעלות אינטרס לחלוקה יעילה ומאוזנת של סיכונים בשוק. הטלת אחריות ישירה לנזקים סביבתיים על הסקטור הפיננסי עלולה לפגוע בחיי המסחר באופן שלא יינתן מימון מספק לגורמים בעלי השפעה ישירה על הסביבה. עסקים כאלה, ללא מימון, לא יוכלו לטפל בבעיות סביבתיות כראוי ולשפר ביצועים סביבתיים בטווח הרחוק. יתכן אף שיפשטו את הרגל, ואז ודאי וודאי שייווצר קושי במימון שיקומם של נזקים סביבתיים שנגרמו.
על כן, מערכת יעילה, המכוונת למטרה סביבתית מסוימת, צריכה לכלול מערך רגולאטורי ואכיפתי ברור וודאי, הקובע את היקף האחריות החלה על גורמים בעלי השפעה ישירה על הסביבה. מערך אפקטיבי כזה ישתקף בהכרח, באופן ישיר ומיידי, באופן ניהול הסיכונים בסקטור הפיננסי.
ובמשפט אחד
יש לזכור כי גם לסקטור הפיננסי תפקיד פוזיטיבי חשוב במערך הטיפול בסוגיות סביבתיות. ניתן למנף באמצעותו מנגנוני מימון עבור פרויקטים ירוקים, פרויקטים לשיקום קרקעות מזוהמות, פיתוח טכנולוגיות אנרגיה מתחדשת וכן לגדר סיכונים. הדרך היעילה ביותר, על כן, למעורבותו של הסקטור הפיננסי בתחום הסביבה הינה באמצעות יצירת פוטנציאל עסקי. הטלת אחריות משפטית, לעומת זאת, תגרום למלווים להדיר רגליהם ממנו.
הערות
[1] Virginia Gibson et. al, “Overview of Social Investments and Fiduciary Responsibility of County Employee Retirement System Board Members in California” (2000), Baker & McKenzie, San Francisco, CA.
[2] www.SRI-advider.com כן ראה לעניין זה:
[3] www.equator-principles.com
[4] במקור, הוחלו העקרונות על מימון פרויקטים בהיקף של 50 מליון דולר ומעלה. ביולי 2006 עודכנו והורחבו העקרונות באופן שכיום הם חלים על מימון וייעוץ לפרויקטים בהיקף של 10 מליון דולר ומעלה.
ד"ר רות דגן היא ומנהלת תחום איכות הסביבה במשרד הרצוג, פוקס, נאמן ושות'