כשבנימין נתניהו נאם לראשונה בפני הקונגרס האמריקאי, בקדנציה הראשונה שלו כראש ממשלה, הוא אמר לכל צחוקם של המחוקקים, כי בעברית אין ביטוי הולם למונח "דה-רגולציה". נתניהו גרסת 97' ביקש אז למצב את עצמו כראש ממשלה צעיר ומבטיח שייאבק ברגולציה המקומית. דבריו גם התכתבו אז עם מגמה עולמית ואמריקאית לצמצום הנטל הרגולטורי.
מדינות רבות נקטו משנות ה-90' ואילך מהלכים שונים של דה-רגולציה. מאז אמנם הועמם זוהרה של הדה-רגולציה – המשבר הפיננסי של 2008 הוכיח לכאורה את נחיצותה – אבל התפיסה השלטת גורסת שיש לצמצם את הנטל הרגולטורי ולהבטיח שהרגולציה לא תפגע בכושר התחרות של המדינות בהן היא מופעלת.
בישראל לא נעשה כמעט דבר בשני העשורים מאז הנאום ההוא, כדי לטפל בצמצום הנטל הרגולטורי. אמנם הומצא המונח המסורבל "אסדרה", כמקבילה הישראלית לרגולציה, אבל דה-רגולציה אמיתית לא קרתה כאן. נתונים שפרסמה באחרונה התאחדות התעשיינים מעלים, כי עלות הרגולציה בישראל מוערכת בכ-15% מהתל"ג – 150 מיליארד שקל. התעשיינים גם מצביעים על כך שישראל התדרדרה ממקום 35 ל-40 במדד "קלות עשיית עסקים" של הבנק העולמי וממקום 35 ל-53 במדד "קלות פתיחת עסק".
"רגולציה מסוימת הכרחית בכל משק מודרני", אומר פרופ' אמנון רובינשטיין, לשעבר שר התקשורת והחינוך וכיום מרצה וחוקר בבית ספר רדזינר למשפטים במרכז הבינתחומי בהרצליה. "היא דרושה בכל מקרה שיש כשל שוק, או למען מטרות חברתיות כגון צמצום פערים, מניעת מונופולים – כולל זה הממשלתי, אך רגולציה כזו צריכה להיות מאוזנת.
המשנה ליועץ המשפטי, אבי ליכט, אומר ש"קם דור חדש של רגולטורים, שפחות מחויב למגזר העסקי". התוצאה, לדבריו, היא ש"נקודת האיזון זזה מהמגזר העסקי לכיוון הציבור. אך אינטרס הציבור כולל גם את חיזוקו של המגזר העסקי, שכן בלי כלכלה מפותחת אין משאבים לצדק חברתי שישראל כה זקוקה לו".
רובינשטיין קובל על כך שלרגולציה נוספה תופעה חדשה – מדיניות הזיגזג חסרת האחריות והראייה הכללית. "רגולטורים קמים בבוקר ומשנים דעתם מהקצה אל הקצה, בלי להתחשב כלל בהשפעות הזיגזג שלהם על יציבות המשק ועל מעמדה הבין-לאומי של ישראל. הרכבת הקלה בגוש דן היא קורבן אחרון של אופנה חדשה זו. אם תימשך, רשימת הקורבנות תתארך".
צעצועים מסוכנים
הסקטור העסקי הפעיל לאורך שנים לחצים רבים על הממשלה לפשט ולהקטין את היקף הרגולציה, כולל בשוק ההון, אך אלה לא נשאו פרי. רק כאשר ישראל עמדה להצטרף לארגון ה-OECD, התברר שכדי להצטרף למועדון היוקרתי, ישראל חייבת להבטיח לטפל ברגולציה המקומית, מתוך מטרה לפשטה ולהפעילה בהתאם לאמות המידה שקבע הארגון. כתמיד, אילוץ חיצוני חזק מכל אילוץ פנימי ואפילו יותר מאידיאולוגיה, והממשלה – מגובה בתמיכת המגזר העסקי ודוח ועדת טרכטנברג, שגם הוא המליץ למסד את פעילות הרגולטורים – קיבלה שורה של החלטות, יש יאמרו דרמטיות, להקטנה וצמצום הרגולציה.
כל החלטות הממשלה התנקזו לעבודת מטה מפרכת, שריכז מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. התוצאה הייתה תוכנית כוללת, ראשונה מסוגה, שלא זכתה להד תקשורתי רחב, לרידוד הרגולציה. מונח חדש שנכנס ללקסיקון ומשמעותו פישוט הליכים בירוקרטיים וצמצומם. התוכנית כוללת הפחתה של 25% מהבירוקרטיה הממשלתית, התאמת כל התקנים והסטנדרטים בישראל לתקנים בין-לאומיים מוכרים, וחובת הליך מדידת השפעות רגולציה לכל רגולציה חדשה, כמקובל ב-OECD – הליך אשר בוחן את נחיצות הרגולציה החדשה והשפעתה על המשק והכלכלה.
השלב הראשון בתוכנית היה מיפוי של כל הרגולטורים שפועלים במשק. עד כמה שהדבר יישמע מוזר, לממשלה לא היה ברור כמה רגולטורים פועלים מטעמה ובתוכה, ומה בדיוק הרציונל שעומד מאחורי כל אחד מהם. לאחר עבודת מיפוי אינטנסיבית, שבחנה את כל משרדי הממשלה ותחומי עיסוקה, הופקה חוברת רבת-רושם, תחת הכותרת "ספר הרגולטורים הממשלתי", שסימנה את כל הרגולטורים הקיימים בחלוקה למשרדים.
הידעתם, למשל, שתחת משרד הכלכלה פועלים לא פחות מ-23 רגולטורים שונים. מהרשות להגנת הצרכן ורשות ההגבלים העסקיים ועד הממונה על חוק הספרים. בתווך אפשר למצוא רגולטורים מרתקים, כמו הממונה על המידות והמשקלות, יחידה רגולטורית מיוחדת לחומרי נפץ ובטיחות בספורט (כן, יש דבר כזה), הממונה על צעצועים מסוכנים, מינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא ועוד ועוד. במשרד הבריאות התגלו 29 רגולטורים, ודווקא במשרד התקשורת, שמזוהה יותר מכל עם רגולציה, התגלו רק ארבעה. בסך הכל מיפה משרד ראש הממשלה כ-200 יחידות קצה רגולטוריות אשר נמצאו רלוונטיות.
חוסר תיאום
"ישראל, כחלק מה-OECD, היתה חייבת להתיישר לפי הסטנדרטים הבין-לאומיים", אומרת יהל בן-נר, סמנכ"ל כלכלה ורגולציה בהתאחדות התעשיינים, שליוותה מקרוב את עבודת המיפוי. "לא רק שמיפנו את הרגולטורים השונים, גם בדקנו מהם הנטלים והחסמים הבירוקרטיים המשמעותיים, שמכבידים כיום על הסקטור העסקי, מתוך מטרה להבטיח שהנטל הרגולטורי הוא אכן הכרחי ועונה על הצורך שלשמו הוא קם.
לדבריה, "שיטת העבודה היתה ליצור שולחן עגול אל מול הרגולטור ולתשאל אותו, כדי להבין, מצד אחד, מה עושה ועל איזה צורך הוא עונה, ומצד שני להביא את התובנות של המגזר העסקי, תוך שאנחנו מצביעים על העומסים ודרישות היתר. זה היה תהליך לא קל שלווה בלא מעט אמוציות וחשדנות. עם זאת, גילינו לא רק כמות גדולה של רגולטורים, אלא גם רגולציות חופפות וסותרות, ובעיקר הרבה מאוד בירוקרטיה"
לאחר המיפוי, משרדי הממשלה התבקשו להכין תוכנית חומש להפחתת הנטל הרגולטורי, במסגרתה תיקבע רשימת הרגולטורים שלגביהם תיושם תוכנית להפחתת הנטל הרגולטורי בכל אחת מהשנים 2019-2015. ההוראה הייתה שתוכנית החומש תכיל את כל הרגולטורים המופיעים בספר הרגולטורים הממשלתי. זאת ועוד, מעתה כל משרד ממשלתי אמור להכין ולפרסם, מדי שנה, תוכנית מפורטת שתבוצע בשנה העוקבת, להפחתת הנטל הרגולטורי ביחס לרגולטורים שנקבעו לה בתכנית החומש.
אורן כהן, עוזר מנכ"ל משרד ראש הממשלה לנושאי ממשל וחברה, אומר שהתוכנית לא באה לגרוע מחשיבותה של רגולציה ואף מן הצורך להרחיב ולהתקין רגולציה חדשה בתחומים שונים. עם זאת, "רגולציה טובה צריכה למצוא את האיזון הנכון בין הצורך בהגנה מרבית על האינטרס הציבורי בתחום מסוים, לבין רגולציה עודפת שעלולה לפגוע באינטרסים אחרים של החברה, דוגמת צמיחה,תחרותיות והפחתת יוקר המחיה".
"התכנית הממשלתית מטפלת גם ברגולציה קיימת וגם ברגולציה חדשה. ביחס לרגולציה הקיימת, היעד שהציבה הממשלה הוא להביא להפחתה של 25% בעלות הבירוקרטיה שנלוות לרגולציה, כמו הנפקת אישורים, מילוי טפסים ודוחות, זמני המתנה וכד'. במקביל, נפעל גם להפחית את עלות דרישות הרגולציה, אך זאת כמובן בכפוף לניהול סיכונים", אומר אורן כהן.
"מאחר שברור לנו שלא כל החכמה נמצאת בממשלה, ובסוף המגזר העסקי יודע הכי טוב מה מפריע לו, התכניות של משרדי הממשלה תגובשנה לאחר קיום שיח עם המגזר העסקי והמגזר שלישי. הסקטור הפרטי זועק מזה שנים על עומס רגולציה, כפילויות ובירוקרטיה מיותרת ובלא מעט מקרים הוא צודק".
החלק השני והמסובך יותר לביצוע בתוכנית מתייחס לרגולציה חדשה. כאן היה למשרדי הממשלה קושי רציני לקבל את העיקרון לפיו לא מטילים חובה רגולטורית חדשה ללא מהלך סדור, שיטתי ושקוף של הערכת השפעות הרגולציה, לרבות קיום שיח עם מושאי הרגולציה.
"למרות שזאת פרקטיקה מקובלת במרבית מדינות ה-OECD, משרדי הממשלה התנגדו תקופה ארוכה למהלך הזה והפגינו חשדנות מרובה", מדווח אורן כהן. "הם היו בטוחים שזה יקשור את ידיהם ולא יאפשר לקדם רגולציה חדשה, גם אם היא הכרחית. במסגרת עבודת המטה הצלחנו להפיג חלק גדול מהחששות, וחלחלה ההבנה שבסופו של דבר זה כלי שיסייע לנו לקבל החלטות ולייצר רגולציה טובה יותר. מכל מקום, החל מ-1 בינואר 2016 כל תזכיר הצעת חוק או תקנות שיפרסם משרד ממשלתי יחייבו לכלול דוח השפעות הרגולציה".
בהירות, ודאות, עקביות
כשכהן מדבר על דוח השפעות רגולציה הוא מרמז על המתודולוגיה שלאורה הלכו אנשי משרד רה"מ ומוכרת בעולם בשם הערכת השפעות רגולציה חדשה (RIA – Regulatory Impact Assessment). הכוונה היא שכל רגולטור, בבואו לקבוע רגולציה חדשה, חייב לשקול, בכפוף לתכלית הרגולציה, גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי.
"בתור התחלה, הטלנו על הרגולטורים להגדיר תכלית ברורה לרגולציה, מסתבר שלא תמיד זה כל-כך מובן מאליו", מבהיר כהן. "בין יתר החובות הנוספות בתהליך הרגולטור, צריך לבחון את האפשרות להמיר את השימוש בחובת קבלת היתר מראש בקביעת כללים מחייבים, ברורים וודאיים ולאכוף אותם בדיעבד. "יש הסכמה רחבה שהתהליך שבו העסק עולה לרגל לשורה של פקידים בשביל לקבל היתר הוא כמעט תמיד מסורבל והרבה פעמים לא יעיל בהגנה על תכלית הרגולציה. בחלק מהמקרים הרבה יותר אפקטיבי ליצור בהירות, ודאות ועקביות, ע"י פרסום כללים מחייבים, ולעשות שימוש במשאבי הממשלה לצורך פיקוח ואכיפה נמרצים. זהו שינוי גישה מהותי בישראל, שחותר לכיוון של רגולציה עצמית, כאשר הרגולטור מפעיל אכיפה ופיקוח אפקטיביים, מרתיעים ויעילים כלכלית".
מטלה נוספת שהוטלה על הרגולטורים היא לחשב את הנטל הרגולטורי הצפוי מהרגולציה, ולפעול לצמצם חפיפות וסתירות של הרגולציה עם רגולציות אחרות. כמו כן, הוא נדרש לצמצם את הפגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים עקב הרגולציה.
"המטרה שלנו היא ליצור בהירות, ודאות ועקביות למפוקחים בכל הנוגע להוראות הרגולציה, אופני הפיקוח על קיום הוראותיה ודרכי אכיפתה, תוך הנגשת מידע זה", מסביר כהן. "לכן, הרגולטור חייב לקיים שיח עם בעלי עניין ככל האפשר, בנוסף על חובת השימוע הקבועה על פי דין, אם קיימת כזו. כל רגולטור נדרש מעתה להכין דוח מלווה להכנת הרגולציה ובו יפורט המידע בקשר לביצועה, הן בחקיקה ראשית והן בחקיקה משנית.
"מדינת ישראל נמצאת במקום ה-116 בעולם בנטל הרגולציה הממשלתית, לפי מדדים של הפורום הכלכלי העולמי. על מנת להקל על המשק הישראלי, אנחנו רוצים למנוע עודף רגולציה וביורוקרטיה מיותרת וליצור סביבה עסקית טובה יותר שתעודד את הפעילות העסקית במשק. החלטת הממשלה ועבודת המטה שהתבצעה יחד עם הרגולטורים ומשרדי הממשלה השונים אמורה לאפשר זאת", אומר כהן.
"מדובר במהלך דרמטי שמתבצע באיחור של 30 שנה", מסכמת יהל בן נר מהתאחדות התעשיינים את תוכנית הממשלה. "נעשתה כאן עבודה ממשלתית ראויה לשבח. המטרה של כולם היא להגיע לרגולציה מיטבית, כלומר, רגולציה בעלת התערבות מידתית ומאוזנת, אשר תדע לשלב בין שמירה על האינטרס הציבורי לבין קיומו של שוק מודרני יעיל וצומח. זו ריצה למרחקים ארוכים, אבל יש כאן בשורה חשובה שכל רגולציה תתנהל על-פי אמות מדיה שקופות ותחויב להיות פתוחה ואחראית, תוך שקילת כל השיקולים ובחירת האופציה המיטבית".
אך גם לאנשי משרד ראש הממשלה וגם לאנשי התאחדות התעשיינים ברור, שעם כל ההערכה לעבודת המטה ולהחלטות הממשלה, המבחן הוא בביצוע. האם הפקידות מסוגלת להשתנות? ימים יגידו. במשרד ראש הממשלה משוכנעים שהתשובה חיובית, התעשיינים מקווים שאכן כך יקרה, ובכל מקרה מבחן הביצוע עובר לממשלה הבאה.
רפורמת הקורנפלקס
אחת הדוגמאות המרתקות למהלך דה-רגולציה שנקטה הממשלה היוצאת היא "רפורמת הקורנפלקס", שהוביל מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר. היא נועדה לתקן את החקיקה הקיימת ולהתאים את תהליך יבוא המזון הרגיל לישראל לעקרונות יבוא המזון של רשויות בין-לאומיות מתקדמות. מטרה נוספת הייתה לאפשר פתיחה דרמטית של השוק לייבוא מאסיבי של מוצרי מזון, כדי להוביל להגדלת התחרותיות ולהוזלת מחירים לצרכן, ובכך לתת מענה למחאה החברתית.
הרפורמה נוגעת למוצרי מזון שמוגדרים "לא רגישים" דוגמת דגני בוקר, ביסקוויטים, קרקרים, חטיפים, פסטות ואורז. על פי נתוני הלמ"ס, היקף הייבוא של מוצרי מזון לא רגישים מהווה חצי מסך ייבוא מוצרי מזון לישראל, שנאמד בכ-4.3 מיליארד דולר.
עד לחקיקה החדשה היו קיימות מגבלות על ייבוא מזון, כאשר משרד הבריאות דרש אישור פרטני לכל מוצר מזון מיובא. התהליך כלל דרישה להגשת טפסים רבים (תיק מוצר) והיה כרוך בהליך בירוקרטי נפרד לכל פריט מזון וכן בדיקות מדגמיות של המזון המיובא.
הממשלה אישרה כי ישראל תאמץ את השיטה האירופית, לפיה הייבוא מתקיים ללא הגבלה, המוצרים נכנסים לארץ "במסלול ירוק" – ובלבד שהם עומדים בסטנדרטים שנקבעו מראש ולהצהרת יבואן שהוא עומד בסטנדרטים. כך יהיה קל יותר לייבא מזון.
המהלך ילווה בהחרפת הענישה על-פי חוק ובאכיפה ופיקוח מוגברים כלפי יבואנים, משווקים וגורמים אחרים המעורבים בתהליך שלא יעמדו בסטנדרטים ובהוראות החוק.
מהפכת הרישוי הירוק
במסגרת הצעדים להפחתת הרגולציה, אישרה הממשלה את ההצעה של המשרד להגנת הסביבה לרישוי ירוק. מדובר, על פניו, במהפכה רגולטורית בתחום הסביבה, שמיישרת קו עם הנהוג באירופה ועשויה להביא לייעול הרגולציה ולעידוד הצמיחה.
לפי התוכנית, בעלי עסקים יקבלו היתר בטווחי זמן ידועים מראש, שתקפים לשבע שנים, במקום לטווחי זמן קצרים יותר (של שנה, שלוש שנים וכו') כפי שנהוג כיום, ובכך תינתן להם ודאות רבה יותר לגבי פעילות העסק. יותר מזה, במקום לפעול מול מספר גופים ולקבל מספר היתרים שונים, דבר הגוזל זמן רב ומשאבים, המשרד יעניק רישיון ירוק אחד הכולל את מרבית ההיתרים הסביבתיים. במקביל, המשרד יעמיק את הפיקוח על מפעלים גדולים שפוטנציאל הזיהום מהם רב יותר.
זה לא סוד שכיום כל בעל עסק נדרש לאישורים רבים מהמשרד להגנת הסביבה, כמו אישור נציג המשרד להגנת הסביבה לרישיון עסק, היתר פליטה לאוויר, היתר רעלים, אישור לסילוק פסולת מסוכנת, היתר הזרמה לים או הטלה לים, וכל אחד מהם תקף למשך זמן אחר -עובדה המחייבת בעלי עסקים לחזור ולקבל כל אחד מהאישורים מגורמים שונים במשרד ובטווחי זמן שונים. בנוסף, ישנם רגולטורים נוספים מלבד המשרד להגנת הסביבה הדורשים לעיתים דרישות סותרות מהמפעלים. הדבר מביא לעלויות עודפות המגולגלות בסופו של דבר על הציבור. הרישוי הירוק צפוי להסדיר את הסתירות בין הרגולטורים השונים בתחום הסביבתי.
יעול הרגולציה, אומרים במשרד, יביא להקטנת העלויות של המפעלים ויחסוך להם משאבים, יגביר את כושר התחרות של העסקים הישראלים בשוק העולמי, יעודד צמיחה ויאפשר הורדת מחירים לצרכן הישראלי.
הקלות בשוק ההון
היקף הרגולציה על שוק ההון בישראל גדל בשנים האחרונות בהתמדה, בין היתר כתוצאה מהמשבר שהחל בשנת 2008 והציף תופעות בעייתיות שונות שחייבו מענה רגולטורי, כמו משבר האג"ח, שהוביל ל"תספורות", ריכוזיות ובעיות נוספות. עם זאת, הגידול בהיקף הרגולציה בשוק ההון אינו תופעה ייחודית לישראל, ולמעשה הוא משקף מגמה כלל עולמית. אחרי הכל, הרגולציה בישראל צועדת בעקבות הרגולציה במדינות המערב האחרות, במטרה להציב סטנדרטים של התנהגות ופיקוח שאינם נופלים מהמקובל בשווקים מפותחים.
למרות שאין חולק בדבר חשיבותה של רגולציה איכותית וחזקה, תוך קביעת משטר פיקוח מחמיר על הגורמים הפעילים בשוק ההון, הגיעו ברשות ניירות ערך למסקנה שהיא חייבת להיות מידתית ומאוזנת. רגולציה שלא ניחנה בתכונות אלה עלולה, לדברי בכירי הרשות, להסב עלויות כספיות ניכרות, שלא לצורך, לגורמים המפוקחים ולפגוע בפעילות בשוק ההון.
את התובנה הזאת תרגמו ברשות ניירות ערך לתוכנית אסטרטגית רב-שנתית, שפורסמה בחודש ספטמבר 2012 תחת הכותרת "מפת הדרכים", ומבוססת על שלושה נדבכים: רגולציה, הקלות ברגולציה ופיתוח שוק.
לשם הכנת התוכנית, ביצעה הרשות בחינה רוחבית המקיפה את מרבית התחומים המפוקחים על-ידה, במטרה לאתר רגולציה המטילה נטל עודף על הגורמים המפוקחים, ולבחון הצעות לצמצומה. התכלית הייתה לזהות הקלות בראיית הגורמים המפוקחים, תוך שמירת עניינו של ציבור המשקיעים. תהליך הבחינה כלל בדיקה ביקורתית של הוראות שונות ומפגשים רבים עם פעילים בשוק, במטרה לשמוע הערותיהם והשגותיהם באשר לרגולציה הקיימת.
התוצר הראשוני של בחינה זו היה מתווה הקלות שפורסם על-ידי הרשות להערות הציבור. מתווה זה כלל עשרות הקלות הנשקלות על-ידי הרשות. לצד כל הקלה פורטו בקצרה השיקולים לבחינתה, וכן מתכונת היישום הנגזרת. לאחר קבלת הערות הציבור ועיבודן, החלה העבודה על סדרת ההקלות הראשונה. ביחס לכל אחת מההקלות בוצע תהליך מקיף שכלל בדרך כלל הכנת טיוטת דבר חקיקה, קבלת הערות ציבור, עיבוד ועריכת התאמות בדבר החקיקה, העברת נוסח חקיקה למשרדי הממשלה הרלבנטיים, ולאחר אישורם – העברתם לדיון ואישור בכנסת.
"המהלך אותו ביצענו ברשות ניירות ערך משתלב עם מדיניות הממשלה ועם הצעדים אותם היא נוקטת", ציין יו"ר הרשות, פרופ' שמואל האוזר. "גיבשנו שורה של הקלות לטובת פיתוח השוק שאנו רואים בו משאב לאומי. זיהינו כי השוק עצמו צמא לכך".
איך נולד רגולטור חדש
דווקא על רקע המהלכים לצמצום מספר הרגולטורים, נולד באחרונה רגולטור חדש במשרד הכלכלה, לאחר שוועדת הבוחנים במשרד בבחרה באנואר חילף לממונה על היבוא במשרד. חילף אמור לפקח באופן מרוכז על מערך היבוא לישראל, במטרה ליישם המלצות להסרת חסמים על היבוא ולהגביר את התחרות במשק באמצעות יבוא.
ההמלצות פורסמו בסוף 2014 על ידי ועדת לנג, בראשות מנכ"ל משרד הכלכלה עמית לנג, והמהלך נתמך על ידי האיחוד האירופי. ועדת מומחים מטעם האיחוד אף אמורה לסייע ביישום ההמלצות, כולל סיוע בשינוי שיטת היבוא, הבניית מנגנון ממשלתי לניהול סיכונים ופיקוח בשווקים, התאמת הדרישות הטכניות למקובל בעולם וקביעת הסמכויות של ועדה בין-משרדית שתתאם בין 37 הרגולטורים שאחראים כיום על היבוא לישראל.
ההכרזה על רגולטור חדש היוותה גם תזכורת למערך יחסי הכוחות מול המגזר העסקי. התאחדות התעשיינים פחות התלהבה מההודעה על מינוי רגולטור חדש בתחום היבוא, בטענה כי יש לעודד את התחרות במשק באמצעות סיוע ועידוד צמיחה של מפעלים קטנים ובינוניים ולא באמצעות עידוד היבוא. ההתאחדות אף הזכירה לממשלה, כי החלטה זו עומדת בניגוד למהלך עליו הכריזה הממשלה, להקטנת מספר הרגולטורים.