הבנקאות הישראלית במנהרת הזמן 2012-1965

פרופ' רות פלאטו-שנער

ספרו החדש של פרופ' מאיר חת הוא ספר מקיף העוסק בהתפתחות מערכת הבנקאות בישראל מאז שנות הששים של המאה הקודמת ועד היום. הספר, המהווה אסופת מאמרים מרשימה, כולל למעלה ממאה מאמרים שפרסם המחבר במהלך השנים בעיתונות היומית, בכתבי עת מקצועיים, ובבמות פרסומיות נוספות. המאמרים מבוססים על הניסיון והידע שצבר המחבר במגוון התפקידים הרבים שמילא במהלך שנים אלה בתחום הבנקאות ושוק ההון, בין השאר כמפקח על הבנקים, חבר הנהלת בנק ישראל, יושב ראש דירקטוריון הבורסה לניירות ערך, ויושב ראש דירקטוריון בנק לאומי.

הספר מחולק לשבעה שערים כרונולוגיים, כל אחד עוסק בתקופה אחרת ובסוגיות שהתעוררו באותה עת.

השער הראשון עוסק בתחילת התגבשותה של מערכת הבנקאות בשנות הששים של המאה הקודמת (1969-1964). מבחינת התפתחותה של מערכת הבנקאות הישראלית, נקודת המפנה החשובה היא שנת 1954, עם הקמתו של בנק ישראל. הקמת הבנק המרכזי, אליו הועבר הפיקוח על הבנקים אשר קודם לכן היה בידי משרד האוצר, הכפיפה את המוסדות הבנקאיים למשטר פיקוח חדש. אולם המגמות שאפיינו את מערכת הבנקאות בשנות הששים חשובות לא פחות, והן משליכות על מאפייניה של המערכת עד היום: קצב הצמיחה המהיר של הבנקים; הרחבת תחומי העיסוק שלהם מעבר לעסקי קבלת פיקדונות ומתן אשראי, בהשפעת המודל האירופי של הבנקאות האוניברסלית; הקמת חברות בנות ייעודיות; כניסת הבנקים לפעילות בענפי משק אחרים; והיווצרות קבוצות כלכליות העוסקות בנוסף לבנקאות גם בביטוח תעשייה מסחר וענפים אחרים. מאמריו של המחבר המתייחסים לתופעות אלו מסבירים את הסיבות שהובילו להן, תוך הצבת תמרור אזהרה בנגע לתהליך של ריכוז הכוח הכלכלי במשק בידי הבנקים. הביקורת של המחבר בעניין זה, שהובעה כבר בשנות הששים של המאה הקודמת, הקדימה בהרבה את הצעדים השונים שננקטו שנים רבות מאוחר יותר במטרה לצמצם את כוחם הכלכלי של הבנקים, והיא רלבנטית לדיון שמתקיים בימים אלה בנוגע לנזקיה האפשריים של הריכוזיות במשק.

השער השני עוסק בתקופת כהונתו של המחבר כמפקח על הבנקים בתחילת שנות השבעים של המאה הקודמת (1976-1969). המחבר נכנס לתפקיד המפקח לאחר משבר שפקד את המערכת הבנקאית בשנת 1967, גרם להתמוטטות מספר בנקים ולערעור יציבותם של בנקים נוספים. בעקבות המשבר פעל המחבר, בתפקידו כמפקח על הבנקים, לתיקון פקודת הבנקאות המנדטורית שהיתה באותה עת החיקוק הבלעדי שהסדיר את המערכת הבנקאית. התיקון הרחיב את סמכויות המפקח על הבנקים והסמיך את בנק ישראל לערוב לפיקדונות הלקוחות בבנקים שאינם יכולים לעמוד בהתחייבויותיהם.

נוסף על כך, במסגרת תפקידו כמפקח על הבנקים, פרופ' חת הוביל שני פרויקטים חשובים נוספים: הפרויקט הראשון היה חקיקת חוק בנקאות חדש שאמור היה להחליף את פקודת הבנקאות המנדטורית, לקבוע סדרי ממשל תאגידי בבנקים, ולהגדיר את המותר והאסור בניהול עסקי הבנק. פרויקט שני עסק בהנהגת ביטוח פיקדונות.

הפרויקט הראשון מומש חלקית בשנת 1981 עם חקיקת חוק הבנקאות (רישוי) וחוק הבנקאות (שירות ללקוח), אולם בכך הוא נעצר ופקודת הבנקאות המיושנת עדיין קיימת וממשיכה להסדיר היבטים לא מעטים של הפעילות הבנקאית. אחת הדוגמות הבולטות בעניין זה היא הנושא של Recovery and Resolution, אשר מוסדר בפקודה בצורה ארכאית ואינו מתאים למגמות הרווחות כיום בעולם. קרן המטבע ביקרה עניין זה בצדק, וקראה להסדרת הנושא באמצעות תיקוני חקיקה, בדיוק כפי ששאף בשעתו פרופ' חת לעשות.

ובאשר לביטוח פיקדונות, הסדר כזה, כידוע, לא קיים בישראל. הנושא מתעורר מדי פעם, בעיקר כאשר בנק נקלע לקשיים ומתמוטט, אולם בסופו של דבר שב ונזנח. לאחרונה התעורר שוב העניין בביטוח פיקדונות, הפעם במסגרת הדיון בצעדים להגברת התחרותיות במערכת הבנקאית. לקוחות רבים חוששים להפקיד את כספם בבנקים הקטנים מתוך אמונה שהסיכון של בנק קטן להתמוטט גדול מאשר זה של בנק גדול. אולם אם הלקוחות יידעו שהפיקדונות שלהם בבנקים הקטנים מבוטחים, הדבר עשוי לעודד אותם להפקיד את כספם שם. מבחינה זו ביטוח פיקדונות מאפשר לבנקים הקטנים להתחרות בהצלחה בבנקים הגדולים ועשוי להוות מכשיר להגברת התחרות במערכת הבנקאית. ביוני 2015 מינה שר האוצר את הוועדה להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים והפיננסיים הנפוצים בישראל, אשר אמורה לבחון את "יישומם של צעדים משלימים אשר נדרשים להסרת חסמים ולקידום התחרות", ובכלל זה לבדוק את נושא ביטוח הפיקדונות. יש לקוות שהוועדה, ובעקבות המלצותיה גם קובעי המדיניות, ימצאו לנכון לאמץ ביטוח פיקדונות, ובכך להשלים את המשימה בה החל פרופ' חת כבר לפני עשרות שנים.

חלק מהמאמרים הכלולים בשער השני של הספר עוסקים בנושאים הנ"ל, ומהם ניתן להתרשם שמגמות וצרכים שפרופ' חת הצביע עליהם כבר בשנות השבעים, עדיין תקפים ורלבנטיים גם בתקופתנו.

השער השלישי עוסק באחת הפרשות החשובות שעיצבו את המערכת הבנקאית בישראל – פרשת ויסות מניות הבנקים. כבר בסוף שנות השבעים הצביע פרופ' חת, אשר כיהן אז ביושב ראש דירקטוריון הבורסה, על בעיות כגון היעדר מנגנון מסודר ומפוקח לוויסות רווחי הבנקים; גיוסי ההון ההולכים וגדלים מעבר למה שהיה דרוש לבנקים מבחינה פונקציונלית; "טיפוח" שערי המניות; והצגת המניות הבנקאיות לציבור כנכס חסר סיכון הנושא תשואה גבוהה. פרופ' חת הבחין בהתפתחות זו בשלביה המוקדמים. בדברים שאמר וכתב באותה תקופה ניסה לשכנע את ראשי הבנקים הגדולים לשנות את מדיניותם, אולם הדבר לא הביא לשינוי ולא הניע את ראשי האוצר ובנק ישראל להתערב. הסוף כמובן ידוע – מפולת המניות הבנקאיות באוקטובר 1983 והלאמת ארבעת הבנקים הגדולים במטרה להצילם.

השער הרביעי עוסק בתקופה שלאחר מפולת מניות הבנקים (1989-1985). בתקופה זו שימש המחבר כיושב ראש דירקטוריון בנק לאומי, ולכן מעניין במיוחד לקרוא את מהמאמרים שפרסם בתקופה זו, בהשוואה לתקופות הקודמות בהן כיהן בתפקידים ציבוריים.

אחד הלקחים החשובים שעלו מפרשת ויסות המניות, הוא ניגוד העניינים החמור הטבוע בפעילותם של הבנקים, כיועצי השקעות מצד אחד, וכשחקנים בשוק ההון מצד שני. ניגוד עניינים זה עמד בבסיס ההמלצות של הוועדה לבחינת ההסדרים התחיקתיים בשוק ההון (ועדת גבאי, 1983) ושל וועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים (ועדת בייסקי, 1985). פרופ' חת במאמריו הביע בקורת על המלצותיהן של ועדות אלה, משום שלדעתו לא היתה בהן בחינה מקיפה של תיפקוד המערכת הבנקאית כולה, ומשום שלא היתה בהן רפורמה מן הסוג שהמערכת היתה זקוקה לו. על חלק מההמלצות הוא גם חלק לגופו של עניין. כך למשל, הוא לא הסכים עם ההמלצה לנתק את הבנקים לחלוטין מהפעילות בשוק ההון (ייעוץ השקעות, ניהול קרנות נאמנות, ניהול קופות גמל), אלא סבר שיש לאפשר להם להמשיך לעסוק בכך, אך במסגרת מבנית וניהולית נפרדת, באמצעות חברות בנות, ותוך קביעת כללי התנהגות מחמירים שיבטיחו את עניינם של הלקוחות. בסופו של דבר גישה זו לא נתקבלה ע"י הממשלה והכנסת, אשר לאחר כעשרים שנה (2005) העדיפו לאמץ את המלצות וועדת בכר, וחייבו את הבנקים למכור את פעילותם בתחום קרנות הנאמנות והגמל.

השער החמישי מוקדש להפרטת הבנקים וראשית הרפורמה בשוק ההון (1991-1988). נושא מרכזי שהעסיק את פרופ' חת לאחר פרישתו מדירקטוריון בנק לאומי היה הליך המכירה של מניות הבנקים, שהולאמו ע"י המדינה בעקבות פרשת ויסות המניות. במאמריו באותה עת ביקר המחבר את העובדה שהממשלה לא קבעה מראש את יעדי ההפרטה, לא קבעה מתווה להליך ההפרטה, ולא יצרה מכשירים מספקים להסדרת הממשל התאגידי של הבנקים שהופרטו. בנוסף קרא פרופ' חת לממשלה להקפיד על מספר עקרונות הנוגעים לשיטת המכירה:

א. לא למכור את המניות לכל המרבה במחיר, אלא למי שיוכיח מהימנות, אחריות ציבורית ועבר ללא דופי.

ב. להעדיף גרעין שליטה שמוחזק בידי קבוצה של משקיעים, על פני מכירה למשקיע יחיד.

ג. ליצור שילוב של גורמים פרטיים וציבוריים בשליטה על הבנק.

ד. בשל הקושי להעריך את השווי של מניות הבנקים, לא למכור מייד את גרעין השליטה, אלא להתחיל קודם כל במכירת נתח מניות קטן יותר, ורק לאחר התייצבות המצב להעמיד למכירה את גרעיני השליטה.

הצעות אלה לא התקבלו כמתווה מסודר על ידי הממשלה.

בדיעבד מתברר כי החששות שהביע המחבר במאמריו השונים לגבי הליך ההפרטה ולגבי מבנה הבעלות של הבנקים שהופרטו, התבררו כנכונים. הקושי למצוא משקיעים מתאימים, להם תועבר השליטה בבנקים הגדולים הוביל לכך שתהליך ההפרטה היה ארוך וממושך, ולמעשה עד היום טרם הסתיים סופית בשל יתרת אחזקותיה של המדינה בבנק לאומי. העברת המניות הבנקאיות המולאמות לידיים פרטיות הפיחה בענף הבנקאות את התקווה שהבעלים הפרטיים, המעוניינים להשיג תשואה נאה על ההון, ישפרו את היעילות התפעולית של הבנקים. אולם הבעלים החדשים לא עמדו בציפיות ובעיות של חוסר יעילות מאפיינות את המערכת הבנקאית על אף השליטה הפרטית. ציפייה נוספת שהתבדתה לאחר ביצוע הפרטת הבנקים, הייתה שבעלי השליטה הפרטיים יזרימו הון פרטי לבנק כדי לחזק את בסיס ההון שלו ולתרום לחוסנו. בעלי השליטה בבנקים השונים לא רק שנמנעו מכך, הם אף עודדו חלוקת דיבידנדים בסכומי עתק. הלחץ הפיקוחי שהופעל על בעלי השליטה, לא רק שלא הביא לתוצאה המיוחלת אלא אף הוביל בעלי שליטה למכור את אחזקותיהם בבנק ובכך להשתחרר מעול דרישותיו של הרגולטור, כדוגמת מכירת האחזקות של קבוצת ברונפמן-שראן בבנק דיסקונט.

השער הששי כולל סוגיות שונות שהתעוררו בשנות התשעים (1996-1992) בנוגע לאסדרה (רגולציה) של מערכת הבנקאות בארץ ובעולם. בין השאר, מתמקד שער זה בשאלה שמעסיקה אותנו שוב בימים אלו, בעקבות המשבר הפיננסי הגלובלי האחרון: האם יש להגביר את הרגולציה הבנקאית כדי למנוע התפתחות משברים דומים בעתיד. דברים שכתב פרופ' חת באותה תקופה מתגלים כאקטואליים יותר מתמיד: בסיס ההון העצמי הנמוך של הבנקים חושף אותם לסיכון של פגיעה ביציבות; התלות של הבנקים באמון הציבור והחשש מפני משיכת פיקדונות מבוהלת (run on the bank), מצדיקים נקיטת רשתות בטחון (safety nets) כדוגמת מלווה לשעת הדחק (lender of last resort)  וביטוח פיקדונות; הצורך בפיקוח יציבותי הן ברמת המיקרו והן ברמת המאקרו, בשל תפקידם המרכזי של הבנקים בפעילות הכלכלית של המשק, ובשל החשש של סיכון מדבק המאפיין את המערכת הבנקאית; ועוד.

השער השביעי והאחרון מוקדש לבנקאות הישראלית במאה העשרים ואחת (1998 ואילך). בשער זה נכללים, בין השאר, מאמרים לא מעטים העוסקים בהיבטים צרכניים ותחרותיים של המערכת הבנקאית, והם משקפים את המגמה הציבורית של התקופה האחרונה, הקוראת להגברת המעורבות של הפיקוח על הבנקים בתחומים אלה.

אחת ההתפתחויות החשובות שחלו בתקופה זו היתה רפורמת בכר, אשר ניתקה את המערכת הבנקאית ממערך קופות הגמל וקרנות הנאמנות. דברים שכתב המחבר בשעתו ביחס לרפורמה זו טרם ביצועה, התגלו רובם ככולם כנכונים לאחר ביצועה: הפרדת חברות הניהול לא פתרה את בעיית ניגודי העניינים בשווקים הפיננסיים, אלא רק העבירה אותם מהמערכת הבנקאית אל סקטור הביטוח ובתי השקעות, אשר רכשו את הפעילות האמורה מדי הבנקים. הוא הדין לגבי בעיית הריכוזיות, שמאפיינת כיום לא רק את הסקטור הבנקאי אלא גם את סקטור הביטוח והגמל. נוסף לזאת התברר כי הפיקוח על הביטוח ושוק ההון כלל לא הותאם להתפתחות האמורה ולכן בתחום הפיקוח על ניהול סיכונים נותרו סוגיות לא מוסדרות. כשל זה איפשר לגופים המוסדיים לרכוש אגרות חוב קונצרניות ללא שום הגבלה, והוביל לתופעת הסדרי החוב והתספורות שפרצה במלוא עוזה עם המשבר בשווקים הפיננסיים העולמיים.

לסיכום, הספר "הבנקאות בישראל במנהרת הזמן" מספק לקורא לא רק סקירה מקיפה של ההתפתחויות שחלו במערכת הבנקאות הישראלית לאורך השנים, כי אם גם תובנות ולקחים שהופקו בעקבות אירועי העבר ועדיין רלבנטיים לרבות מהבעיות והסוגיות המטרידות אותנו בימים אלה.

ולבסוף, אי אפשר שלא להתפעל מצורתו הויזואלית של הספר: אלבום מהודר כיאה לאסופת מאמרים של מי שמהווה דמות מפתח בתחום הבנקאי ואשר תרם רבות להתפתחותו.
פרופ' רות פלאטו-שנער, ראש המרכז לדיני בנקאות, המכללה האקדמית נתניה.