למרות שהנושא שבו אנו עוסקים היום הוא "מבנה מערכת הבנקאות בישראל", נדמה לי שהדיון הציבורי המתקיים בסוגיה זו, מתמקד יותר בדיון על פעילות הבנקים בשוק ההון. לכן, מי שרוצה להתייחס לשאלת מבנה המערכת הבנקאית בישראל, נדרש להתייחס, במקביל, גם לשאלת המבנה הרצוי של הפיקוח על שוק ההון, משום שטשטוש התחומים בין הפעילים והפעילויות השונות, הביא לכך ששני הנושאים כרוכים וקשורים זה בזה – ללא יכולת להפרידם.
הדיון בנושאים אלה מתקיים כבר כשני עשורים. כולם היו שותפים לדיונים, אבל בסופו של דבר, העיסוק בנושאים אלה היה עקר ולא הביא לשינוי הנדרש. לאחרונה מסתמן שינוי משמעותי בטיפול בנושא ונראה, שבמשרד האוצר החליטו לתפוס את השור בקרניו, ולהביא לרפורמה לא רק להלכה אלא גם למעשה. אני חושב שהצירוף הנדיר של רצון, נסיבות, נכונות ומנהיגות יכולים, סוף סוף, להביא לתוצאות מעשיות.
שאלת הפיקוח
אתייחס תחילה, לשאלה המורכבת של מבנה הפיקוח על שוק ההון. אני רוצה להזכיר שכבר במחצית שנות התשעים, הצעתי לאחד את כל גופי הפיקוח על שוק ההון תחת קורת גג אחת. הצעה זו קדמה כרונולוגית להקמת ה-F.S.A.הבריטי ולפיה היו אמורים רשות ניירות ערך, הפיקוח על הבנקים, הפיקוח על הביטוח, הביטוח הפנסיוני והפיקוח על קופות הגמל להתאחד לגוף אחד. הצעתי לאחד את כל גופי הפיקוח מאחר ומניסיוני אני יודע שמבנה פיקוח מבוזר גורם, במקרים מסוימים, לכפל פיקוח מחד ולתחומים בלתי מפוקחים מאידך. יתר על כן, בין המפקחים השונים לעיתים עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים או של סמכויות סותרות. יתרה מזו, קיימת גם עצימות פיקוח שונה בין התחומים השונים כאשר הם נעשים על ידי פעילים שונים, דבר היוצר חוסר שווי משקל פיקוחי ותחרותי. מצב שכזה טומן בחובו בלבול ושיבוש מערכות הפיקוח, כמו גם קשיים והוצאות מיותרות למפוקחים. ההצעה נדונה בוועדה בינמשרדית בראשותו של פרופסור אבי בן בסט שהמליצה ללכת בכיוון הצעתי. הצעה זו אושרה על- ידי שר האוצר דאז בייגה שוחט, ועל ידי הנגיד יעקב פרנקל. אבל, פרט למסיבת עיתונאים מצולמת – לא קרה דבר. וחבל.
חלוף השנים מחייב אותנו לחזור ולבחון את הסוגיות האלה ולראות מה הוא המבנה הראוי למערכות הפיקוח בשוקי הכספים וההון במדינת ישראל של שנת 2004. שאלה זו חשובה במיוחד על רקע הכשלים של השנים האחרונות, ועל רקע השינויים שחלו בתפיסות הפיקוח בעולם הרחב שביסודם, מעבר ממבנה פיקוח מבוזר למבנה ריכוזי. תהליך הקמת גופי הפיקוח החדשים בעולם שבהם כל – או מרבית – הסמכויות הפיקוחיות של הגופים השונים, רוכזו בגוף פיקוח אחד, היה ארוך ומסובך אבל, בסך הכל, ניתן לומר כי הוא הצליח. מודל זה פועל היום במדינות רבות, בין השאר באוסטרליה ובבריטניה.
מעניינת במיוחד הדוגמא הבריטית של ה-.(Financial Services Authority) F.S
זהו גוף הפיקוח המרכזי בבריטניה שהורכב כמסגרת ארגונית חדשה על ידי מיזוגם של גופי הפיקוח הקיימים שהיו עד אז אוטונומיים. הדוגמא המובהקת לכך היא, הפיקוח על הבנקים, שהיה עד אז חלק מהבנק המרכזי והועבר לגוף החדש. היום, אין כמעט מי שחולק על הצלחתו של המודל שעמד ביסוד הקמת ה- F.S.A.ואין כמעט מי שטוען שהקמתו הייתה משגה. להיפך, הדיון המקצועי בבריטניה מתמקד היום רק בצורך לשפר אספקט זה או אחר של תפקוד ה-F.S.A.. נראה לכן, שהמסקנה המתבקשת חייבת להיות, שהגופים החדשים, שעברו את מבחן השוק ושרדו, הוכיחו את צדקת התפיסה העקרונית שהביאה להקמתם.
מאידך, כאשר מגיעים לבחינה של מתכונת הפיקוח האמריקאית – המצטיינת בריבוי של גופי פיקוח – אנו מוצאים כפילויות בין תחומי פעילותם מחד, ונושאים הנופלים בין הכיסאות מאידך. מתברר, ככל הנראה, כי לא רק שלא חל שיפור במצב, אלא חלה הרעה משמעותית. הראיה לכך, היא סדרת השערוריות שעברה על שוק ההון האמריקאי – החל במרמות חשבונאיות כגון אנרון וורלדקום, עבור לניצול לרעה של שיטת ההנפקות, וכלה בפרשיות הטריות של הסדרה לקויה ואכיפה מרושלת בתחום קרנות הנאמנות. דוגמאות אלו מצביעות, על כשל פיקוחי. לפעמים מדובר בגוף פיקוחי אחד שכשל ולפעמים במספר גופים; פעם יסודו של הכשל הוא בתפיסה בעייתית ומיושנת ופעם אחרת בביצוע. אבל, קשה שלא להשתכנע שהסיבה היסודית שמתגלה כבעיה מערכתית, היא שהמערכת בנויה בצורה בלתי נכונה. לסיכום חלק זה של דברי, המציאות בישראל של שנת 2004, מחייבת מעבר למבנה פיקוח ריכוזי, ולנטישת המבנה המבוזר, במידה גדולה בהרבה משחייבה זאת לפני כעשור. עד כאן בנושא מבנה הפיקוח על שוק ההון.
מבנה המערכת הבנקאית
מכאן אעבור למבנה המערכת הבנקאית, נושא מטריד לא פחות.
משבר מניות הבנקים בשנת 1983, והסדרי המניות שנעשו בעקבותיו, שכתוצאה מהם הועברה הבעלות בארבעה מתוך חמשת הבנקים הגדולים לידי הממשלה, יצרו הזדמנות בלתי חוזרת לשינוי מבנה המערכת הבנקאית. כמקובל במקומותינו, גם הזדמנות זו הוחמצה. הממשלה לא קיימה דיון יסודי בשאלת המבנה הרצוי של המערכת הבנקאית והסתפקה בצעדים חלקיים. דוגמאות לכך הן ההחלטות שקיבלה הממשלה ערב החזרת מניות הבנקים למסחר בבורסה בשנת 1993, שהחשובה שבהן הייתה ההחלטה על הפרדת שלושה בנקים קטנים משלושת הבנקים הגדולים – כאשר בפועל, בוצעה רק הפרדת בנק איגוד מבנק לאומי.
נושא נוסף שטופל – שיש מחלוקת לגבי הצלחתו או תופעות הלוואי שגרם – הוא נושא הגבלת ההחזקה בהשקעות ריאליות, בעקבות המלצות וועדת ברודט. פרט לשתי התפתחויות אלה, חשובות ככל שהיו, ולמרות שמזה כעשור מלווים את הדיון הציבורי מספר נושאים מהותיים הנוגעים למבנה המערכת הבנקאית לא יושמו שינויים נוספים במבנה מערכת הבנקאות. נושאים שנדונו במסגרות שונות כמו הפרדת קופות הגמל מן הבנקים, או גיוון מקורות ההכנסה של המערכת ע"י מתן אישור לבנקים לעסוק בשיווק של מוצרי ביטוח לא הגיעו לידי סיכום ובוודאי לא לידי יישום. גם כאן, כרגיל, מדברים ויוצרים חוסר בהירות ולהחלטה עם תכנית פעולה מסודרת לא מגיעים. אין פלא, אפוא, שתמונת המבנה הרצוי של המערכת הבנקאית נשארה מעורפלת.
לא הייתי נדרש לסוגיה זו אלמלא העובדה שהיום, מקובל על הכל שהמבנה הנוכחי של המערכת הבנקאית הוא בעייתי ומצריך טיפול דחוף. המבנה הקיים מתאפיין בשתי תופעות שהן, למעשה, שני צדדים של אותו מטבע. המעמד הדומיננטי של פועלים ולאומי מחד, כדי כך שניתן לומר שהמבנה של הבנקאות בישראל הוא דואופול, ומספר רב של בנקים בינוניים וקטנים מאידך.
מצד אחד, ישראל נמצאת בקבוצת המדינות בעלות ריכוזיות גבוהה יחסית במערכת הבנקאית, כאשר שתי הקבוצות הבנקאיות הגדולות, מהוות כ-70% מהפעילות של חמשת הקבוצות הגדולות. מצד שני, ריבוי בנקים ובמיוחד בנקים קטנים גם הוא בעייתי במציאות הכלכלית והטכנולוגית החדשה.
בנק – ובעצם כל גוף פיננסי גדול – זקוק למנגנון ניהולי ומקצועי רחב ומיומן ולמערכות IT גדולות ומתוחכמות, אשר דורשות השקעות עתק. כדי להצדיק השקעות אלה, הפלטפורמות הטכנולוגיות חייבות לתמוך בהיקף פעילות גדול ככל שניתן. היקף זה ניתן להשיג רק בשילוב של התרחבות גיאוגרפית או התרחבות עסקית. כך או אחרת המפתח הוא – גודל.
אם לא די בהגיון העסקי לדון בשינוי מבנה המערכת, הרי שבאופק עומד באזל 2. מהותו של באזל 2 היא לוודא שהבנקים יהיו מודעים למגוון הרחב של סיכונים בפניהם הם עומדים, ושיתגוננו מפניהם ככל שהדבר ניתן. מבחינה מעשית, יישומה של תפיסה זו הוא הגדלת ההון העצמי של הבנקים. המסקנה האופרטיבית העולה מכך היא, שוב, גודל אבסולוטי כיתרון מובהק. ואומנם, בבנקאות העולמית, המגמה בשנים האחרונות הייתה ועודנה, בכיוון של מיזוגים שסיבתם העיקרית היא היתרונות לגודל. ברור לכן, כי גם בישראל יש צורך חיוני לבנות קבוצה בנקאית משמעותית שלישית, ואולי אפילו רביעית, שתתחרה בשתי הקבוצות הגדולות, בדרך של מיזוג בנקים קטנים ובינוניים.
צריך להזכיר בהקשר זה, גם את כשלון התפיסה שרווחה כאן עד לאחרונה, שלפיה ריבוי בנקים, לרבות בנקים קטנים, יביא להגברת התחרות. היום כבר ברור שתפיסה זו פשטה את הרגל, ואין חולק עוד על הצורך בשינויים מרחיקי לכת, ועל כך שיש לסייע לתהליך של מיזוג בנקים קטנים ובינוניים על מנת לגבש קבוצה בנקאית גדולה שלישית. מיזוג שכזה יביא, בסופו של דבר, לשכלול השוק ולהגדלת התחרות. אין דרך טובה יותר להראות מה ההבדל בתחרות בין שתי קבוצות לבין שלוש קבוצות גדולות, מאשר בדוגמא של חברות הסלולר. וכל הסבר נוסף – מיותר.
אבל כמו לגבי עניינים רבים, חרף ההסכמה הרחבה וההצהרות, טרם ננקטו צעדים של ממש בעניין זה. להיפך, בנק דיסקונט יכול להעיד, מכלי ראשון, על דחייה של בקשה שהגיש למיזוג עם בנק בינוני אחר, בנימוק שלטעמי הוא אנכרוניסטי ורואה צל הרים כהרים ולפיו, אין להתיר מיזוג של בנק בבעלות פרטית עם בנק בבעלות ציבורית. השאלה הקריטית בעניין זה היא מתי תעבור המערכת, ובמיוחד בנק ישראל, מעמדה פסיבית לגבי מיזוגים ורכישות, לעמדה המחייבת ואף מדרבנת מהלכים שכאלה. ברור כי כל עוד הרשויות לא ידחפו בכיוון הזה, אין כל סיכוי להתקדמות.
הדרך השלישית
אין ספק לדעתי, שהדרך היעילה והמהירה לחולל את השינוי היא על ידי הקמתה של קבוצה בנקאית שלישית גדולה, שבנק דיסקונט במרכזה. תהליך זה ישיג, באחת, מספר מטרות שכל אחת מהן חשובה כשלעצמה: ראשית, תיווצר קבוצה בנקאית שלישית גדולה שתוכל להתחרות בהצלחה בשני הקבוצות הבנקאיות הגדולות ותביא להגברת התחרות בענף; שנית, הקמתה של קבוצה בנקאית שלישית גדולה תקטין את הריכוזיות הגבוהה במערכת הבנקאית; שלישית, יפחת מספר הבנקים הקטנים ויקטן החשש לאיתנותם.
סיכום
לסיום, אני רוצה להדגיש שהבעיה העיקרית של מדינת ישראל היא תהליך קבלת ההחלטות או נכון יותר אי קבלת החלטות. נכון שלעיתים משתמשים אצלנו במילים גדולות כמו מנהיגות, נחישות והובלה אבל לטעמי, הבעיה היא פשוטה – החלטות וביצוען. זו הבעיה בהא' הידיעה שלנו. המשק הישראלי נזקק למנהיגות כלכלית שתחליט ותבצע. אני שמח שבשנה האחרונה אנו מרגישים שיש מנהיגות כלכלית אשר לראשונה מזה שנים מוכנה לשחוט פרות קדושות ולהתמודד עם המבנה המעוות של המשק הישראלי. אבל המבחן העיקרי, הוא מבחן הביצוע ואנחנו מחכים בקוצר רוח, לראות את התוכנית המתגבשת, בימים אלה, במשרד האוצר.
הבעיות שפתרונן דרוש, כאן ועכשיו, הן:
שינוי מבנה הפיקוח על שוק ההון בכיוון של איחוד כל גופי הפיקוח על שוק ההון תחת קורת גג אחת.
הקמת הקבוצה הבנקאית השלישית.
אני סבור כי הקמת הקבוצה הבנקאית השלישית כשלעצמה, תיתן תנופה משמעותית לפתרון בעיית הריכוזיות של המערכת הבנקאית. הקדשתי לנושא זה לא מעט, ואני מעריך שחרף הבעיות הקשות, ניתן למזג בנקים בישראל וליצור את הקבוצה הבנקאית השלישית תוך פרק זמן סביר. מיזוג שכזה עשוי להקל במידה רבה על הצורך בשינויים מבניים נוספים שהממשלה ובנק ישראל חפצים בהם, אבל יישומם, עלול להיתקל בקשיים רבים. עניין הפרדת קופות הגמל מן הבנקים, הוא דוגמא מובהקת לכך.
למרבה הצער, הניסיונות לגרום להקמתה של הקבוצה הבנקאית השלישית לא הצליחו עד כה – במידה רבה משום שהרשויות לא השכילו לאפשר ולהתיר צעדים ויוזמות שהיו מאפשרים ליצור את הבסיס להקמת הקבוצה השלישית הגדולה, בזמן שהיה קל יותר לבצע מהלכים מורכבים כמו מיזוגי בנקים.
אני מקווה שהעברת השליטה בבנק דיסקונט לידיים פרטיות, תיצור את התנאים שיאפשרו לבעלים הפרטיים של הבנקים, להקים את הקבוצה הבנקאית השלישית בישראל, צעד שהוחמץ על ידי הממשלה.